通过 约书亚·布莱索(Joshua Bledsoe), 萨拉·奥尔斯泰西·范贝勒格姆(Stacey VanBelleghem)

2016年8月2日,白宫环境质量委员会(CEQ)发布了 最终指导 让联邦机构评估其决定对温室气体排放(GHG)的影响,以及气候变化对这些决定的影响(例如,未来海平面上升对拟建沿海屏障岛的长期基础设施项目的影响)在根据《国家环境政策法》(NEPA)进行审核时。最终指南是CEQ在2010年发布指南草案之后, 2014年订正指导草案,纳入对两个草案的公众意见和反馈的考虑。按照这六年的程序,CEQ的指导是向联邦机构的建议,而不是正式的法律要求,因此与联邦法规没有相同的权限。

该指南并未确定任何特定数量的GHG排放量代表着对环境的重大负担-确定将由各机构自行决定。但是,该指南确实禁止所谓的“最小化方法”,因为该机构会将联邦行动的温室气体排放量与全球温室气体排放量进行比较,发现该行动并不代表全球温室气体清单的有意义的百分比,因此该行动确实对环境影响不大。

环保组织一直对有关公共土地上的基础设施和其他重大项目(例如矿山,油气开采和管道)的机构批准提出异议,声称环保机构未根据NEPA充分评估气候变化影响。公共土地上的项目已经需要根据NEPA进行环境评估,但是在新指南下的机构将直接量化温室气体的直接和间接排放,并在考虑替代方案和分析缓解策略时权衡气候变化的影响。这项新指南所带来的额外复杂性可能会使项目支持者面临的挑战更加艰巨。

最终指导的关键要素摘要

最终指南适用于受NEPA约束的所有联邦行动,建议各机构评估其决策对温室气体排放的影响以及气候变化如何影响此类决策。除其他外,新指南包括:

  • 建议代理商在考虑到适用于拟议机构行动的可用数据和温室气体量化工具后,对拟议机构行动的预计直接和间接温室气体排放进行量化。
  • 建议各机构在无法合理获得量化工具,方法和/或数据输入来量化温室气体排放的情况下,对气候变化影响进行定性分析。
  • 认识到难以将具体的气候影响归因于单个项目的困难,并建议各机构使用拟议行动的温室气体排放概况作为评估拟议行动的潜在气候变化影响的代理。鼓励各机构利用其经验和专业知识来确定适当的级别(广泛的,计划的或针对项目或特定地点的)以及符合NEPA要求的定量或定性分析的范围。
  • 顾问机构考虑采取其他措施,使行动和受影响的社区对气候变化的影响更具弹性。
  • 建议在替代方案和缓解分析中考虑短期和长期的影响和利益

最终指南对修订后的草案进行了三项重大更改。

扩大量化温室气体排放的建议

首先,最终指南省略了建立25,000吨CO的提议。2 当需要对排放进行定量评估时,已将2010年和2014年指南草案作为“参考点”。相反,最终指南建议代理商“量化拟议中的代理商行动的预计直接和间接温室气体排放量”,只要可以使用相关工具和数据,就不要参考阈值。根据最终指南,各机构应考虑NEPA固有的“推理规则”和“比例概念”,以确定分析的范围,“考虑到适用于拟议机构行动的可用数据和温室气体量化工具” 。”

虽然许多机构都加入了 定性的 在NEPA审查中讨论温室气体排放时,最终指南的变更意味着更多项目将受到 定量的 在NEPA审查中,作为量化工具和方法的温室气体排放量计算现已广泛可用。

碳估算的社会成本的使用

其次,最终指南修订了其在NEPA审查中对联邦碳社会成本估算的讨论。在2014年6月27日美国科罗拉多州地方法院判决,由于未披露与温室气体排放相关的成本并忽略碳的社会成本估算而使最终的《环境影响声明》无效,[一世] NEPA文件中使用这些估算值存在很多不确定性。与2014年指南草案一样,最终指南指出NEPA不需要进行成本效益分析,其效用取决于它是否与替代方案的选择有关。当机构将成本效益分析纳入考虑范围时,2014年指导草案肯定认可了碳的社会成本估算是一项有用的指标。相反,最终指南仅在脚注中将其作为有用方法的“示例”。该脚注还强调指出,进行成本效益分析的适当方法应由代理商自行决定,并应考虑到已建立的惯例。

该修订建议减少对碳排放的社会成本估算作为NEPA审查工具的重视。 CEQ对代理机构酌处权的认可与2016年7月15日的DC巡回判决一致,该判决中,法院推迟至联邦能源管理委员会(FERC)的决定,即不对拟议的液化天然气应用NEPA分析中的碳社会成本( LNG)扩建项目。[ii] FERC承认SCC是一种潜在的工具,但由于其某些局限性而拒绝采用它。最终指南和最近的直流巡回判决均表明,一个机构应该明智地承认和评估碳社会成本作为一种潜在的工具,但是对于是否使用碳社会成本估算,该机构进行合理的评估是两者的共同点。 CEQ和DC电路认为这是由该机构决定的。

考虑上游和下游排放

第三,最终指南省略了2014年指南修订草案中的提议措辞,明确要求各机构考虑上游和下游排放影响,这已成为化石燃料供应链项目(例如煤矿,LNG接收站)的一个有争议的问题。相反,最终指南返回了对“合理可预见的直接和间接排放”的讨论,并增加了脚注,以举例说明各机构应如何考虑这种影响。值得注意的是,提供的示例强烈表明CEQ认为大多数化石燃料供应链项目具有合理可预见的间接温室气体排放量,应对此进行量化和分析:``对于联邦政府出售用于能源生产的煤炭等行为,最终产生的影响-提取的化石燃料的使用将是该煤的合理可预见的燃烧。”

但是,最终指南还认识到,在某些情况下可能无法获得量化信息和/或比较来自各种来源的排放物的复杂性会使量化过于投机。在这种情况下,CEQ建议机构量化他们可以做到的事情,解释无法量化的事情,并定性分析无法量化的温室气体排放量。这种认可使各机构在处理上游和下游排放方面具有一定程度的灵活性,但是项目支持者应该期​​望环保组织认真审查各机构对他们为何无法预见或量化间接排放的解释。

下一步

  • 该指南预计将于2016年8月5日在《联邦公报》上发布。CEQ还可能发布对评论文件的回应。
  • CEQ的指南和联邦机构的实施可能会面临寻求阻止公共土地上的能源和采矿项目的环保主义者,以及挑战机构评估气候影响权的行业团体的环保主义者的法律挑战。尽管CEQ声称该指南可提供更大的监管确定性,但它可能会受到项目支持者任意挑战的挑战(甚至更多,因为CEQ本身指出该指南在法律上不可执行)。
  • 此外,该指南指出,在NEPA下启动环境审查后,应考虑“所有新提议的机构行动”的温室气体影响,但各机构“在考虑是否在可行的范围内对项目或行动应用该指南时应做出判断”已经在进行中。因此,在公共土地上进行重大项目的提议者或需要获得某些联邦批准的提议者应仔细审查该指南,并确保(在必要的情况下)任何正在进行的或将来的NEPA分析都考虑到该新指南。
  • 最后,任何未来的主管部门都可以修改该指南,因为它是一项政策指令,而不是最终规则。这可能意味着该政策仅在有限的期限内有效,具体取决于新政府的观点。

拉瑟姆and Watkins’ Environment, Land 和 Resource attorneys are closely monitoring these issues.

[一世] 高等国家保护倡导者诉美国森林服务局,52F。 3d 1174(D.Colo.2014)。

[ii] Patuxent Riverkeeper诉FERC,编号15-1127(直流电路,2016年7月15日)。