通过 克里斯托弗·加勒特 & 丹尼尔·布鲁顿

2015年5月27日,美国第九巡回上诉法院维持了美国土地管理局(BLM)授予联邦土地上道路通行权的权利(风能项目)由North Sky River 能源,LLC(North Sky)在私人土地上开发(风能项目)。[1] 根据之前的事实,法院裁定风能项目既不是联邦诉讼,也不与联邦道路项目有关,因此,不需要BLM就风能问题与美国鱼类和野生动物服务局(FWS)进行磋商。根据《濒危物种法》(ESA)进行的项目或根据《国家环境政策法》(NEPA)编写环境影响声明(EIS)。

法院的判决对提议跨越私人和联邦土地的项目的开发商产生了重要影响。对此类项目进行仔细的结构设计可以简化对私人土地上项目部分的环境审查。

BLM的决定和法院的裁决

North Sky向BLM申请了对联邦拥有土地的地役权,以将其风力项目连接到现有的州际公路。 North Sky最初提议将风力涡轮机放置在BLM土地上,但它修改了其应用,仅寻求改善和扩展现有的BLM道路。修改后的应用程序还确定了第二条可行的访问路径-仅通过私有土地的路径-用作从风能项目到州际公路的替代链接。 North Sky拒绝了该私有方案,而赞成该道路项目,因为该私有方案所需的环境干扰程度超过了联邦道路项目的预期环境影响。

在为道路项目颁发许可之前,BLM与ESA根据FES非正式地与FWS进行了磋商,并根据NEPA发布了“无重大影响的调查结果”。 BLM得出结论,North Sky的私家路选项是一条可行的替代路线,并指出,因此,不管BLM是否批准对联邦土地的通行权,North Sky可能会继续进行风能项目。因此,BLM将NEPA审查和与FWS的非正式磋商都限于道路项目,并且没有如原告要求的那样将风能项目视为其正在批准的项目的一部分。

原告提起诉讼,对BLM的批准提出异议,认为BLM应该根据NEPA和ESA的规定,将风力项目作为道路项目的一部分进行分析。法院驳回了这两个论点。

根据欧空局,要求联邦机构与适当的野生动植物机构协商,确保其行动不大可能危害任何濒危物种的生存或重要生境。但是,此咨询要求仅由“由该机构授权或执行”的联邦机构行动触发。具体来说,联邦机构必须考虑其拟议行动的所有直接和间接影响,以及“与该行动相关或相互依赖的其他活动的影响”。[2]

第九巡回赛迅速驳回了有关“北天风电项目”本身构成代理行为的说法。 BLM“被要求并就道路项目的直接影响进行了磋商,”[3] 但是,私人风能项目不需要这样做。第九巡回法庭认为,风能项目不是公路项目的“直接影响”,因为风能项目不是由BLM直接资助,授权或执行的,也没有任何联邦自由干预或控制的元素。

法院接下来分析了North Sky的风力项目是否是道路项目的“间接影响”。为了证明这一点,Sierra Club必须证明风能项目是由拟议的道路项目引起的;它发生的时间比道路项目晚;而且风能项目很有可能发生。法院仅讨论了该测试的因果关系,第九巡回法庭在此也发现Sierra Club未能提起诉讼。法院认为,不能“公平地说道路工程导致了风能工程或使其产生”。[4] 恰恰相反:由于北极星提出了一条通过私人土地的可行替代路线,法院认为,不管BLM是否批准了道路项目,风电项目都可能已经完成。

塞拉俱乐部的最终论点是风项目与道路项目“相互关联或相互依存”。 塞拉俱乐部声称,但要获得BLM的道路项目批准,风能项目就不会发生。法院驳回了这一论点,再次断定North Sky有可行的私人路线选择。由于North Sky准备在必要时使用私家路选项来完成其风力项目,因此BLM对道路项目的批准可能不是风力项目的“理由”。法院进一步裁定,道路和风能项目是独立的,具有相互独立的效用。法院同意BLM的裁定,认为道路项目的服务目的与风力项目无关,包括粉尘控制和减少侵蚀。法院裁定:“总而言之,这些项目没有通过'但为'因果关系检验,它们都不是彼此的组成部分,也不依赖于彼此的理由,而且它们的效用彼此独立。”[5]

法院使用与ESA分析类似的推理方法,发现“风能项目”并未触发BLM根据NEPA编制EIS的义务。 NEPA要求联邦机构准备与任何会严重影响人类环境质量的“重大联邦行动”有关的EIS。这包括与“主要联邦行动”相关,累积或相似的行动,“主要联邦行动”定义为“可能受到联邦控制和责任的行动”。[6]

由于BLM对风电项目没有控制权或责任,法院裁定风电项目不构成NEPA下的“主要联邦行动”。因此,法院对NEPA的分析取决于风项目是否与道路项目相关。[7] 第九巡回赛采用了一项独立的公用事业测试,该测试着眼于“两个项目中的每个项目是否都会在另一个项目的情况下进行”。[8] 由于风电项目都具有独立的效用,因此法院迅速驳回了关于连通性的论点。无论如何,法院认为BLM对道路项目的环境评估“充分评估了风力项目作为道路项目的累积影响。” [9] 该机构的评估包括对道路项目指定25英里范围内的风电场的详细分析,其中包括North Sky风电场,法院认为这是充分考虑的问题。

向前迈进:意义

导致BLM得出结论的是,风能项目和道路项目是独立的,并且开发商在构建自己的项目时应避免重复的联邦环境审查而应考虑的关键因素如下:

 

  • 道路项目有一个私人选择。 BLM(以及后来的法院)考虑的最重要的单个因素可能是North Sky已经确定了道路项目的另一种可行的私人选择。该方案的重要性显而易见,因为法院特别指出,BLM最初计划就风电项目寻求咨询,这是欧空局下相互依存或相互关联的活动。一旦提交了私人道路选择权并被认为是可行的选择,BLM对此的看法就改变了,这表明BLM不寻求协商的决定很大程度上(如果不是全部)取决于该私人选择权的存在。法院指出,BLM在这方面的立场改变是充分合理的,并且是可以接受的,因为“ BLM不断发展的分析并不是已发布的法规或官方政策的改变。”[10]
  • 私人替代方案是可行的。 法院复审了BLM关于根据“任意和反复无常”标准授予联邦通行权的决定。根据《行政诉讼法》,只有在“任意,反复无常,滥用酌处权或其他违法行为的情况下”,法院才可以推翻该机构的决定。[11] 因此,法院对BLM得出的结论是,私人替代路线实际上是一条可行的路线表示高度推崇,并且法院没有详细讨论什么因素使私人项目可行。但是,法院确实注意到,BLM“已将私人道路选择分析为道路项目在技术和经济上可行的替代方案”。 BLM决定North Sky追求私家路选项。 。 。法院维持了BLM关于私人道路是可行选择的决定,但承认私人道路“将“极大地影响植被和野生动植物栖息地,并可能造成侵蚀[,]”等。约束。 [12]
  • 道路项目具有“独立的效用”。 再次在此,法院依据BLM的调查结果认为,道路项目具有可分离的用途,并且独立于风力项目。特别是,BLM得出的结论是,该道路项目“具有防尘,减少侵蚀和控制未经授权的车辆进入国家步道的独立目的。”[13] 从法院的讨论来看,独立效用因素似乎对其NEPA分析更为重要,而私人道路选择权的存在主导了ESA分析。
  • BLM确实针对道路项目采取了合规措施。 法院指出,BLM既向ESA提交了道路项目供非正式咨询,又根据NEPA发布了没有重大影响的结论。环境质量委员会(CEQ)已发布法规,规定了机构必须遵守的最低标准在执行NEPA程序规定时见面。 CEQ法规还要求各机构采用自己的法规,以补充CEQ颁布的法规。因此,尽管本案例适用重要原则,但必须注意,根据不同机构的规定,结果可能会有所不同。
  • 该案并未具体分析BLM(内政部的一部分)在确定NEPA下的合规程序时所使用的特定于机构的法规。相反,争议主要围绕BLM的决定是否总体上符合CEQ规定。但是,有两个示例说明了法规如何在各个机构之间变化:
  • 当心各机构之间的监管差异
  • 内政部 (DOI)。 DOI的部门特定NEPA法规指出,一项行动是否要遵守NEPA的程序要求,“取决于各局对拟议行动行使控制和责任的程度,以及实施该行动是否需要联邦资金或批准。如果接受者没有联邦机构控制联邦资金的支出,则无需遵守NEPA。”[14] DOI机构(包括BLM和FWS)可以依次查阅DOI部门手册(DM),该手册提供了实施NEPA和DOI规定的补充指南。例如,关于BLM的DM章节规定,当拟议行动符合以下两个标准之一时,应完成EIS级别分析:“(1)如果拟议行动的影响预计是重大的; (2)在[i] n种情况下,拟议的行动与其他行动直接相关,并且即使单独采取的行动的影响不大,累积在一起采取的行动的影响也将是巨大的。 ”[15]
  • 美国陆军工程兵团 (属于国防部)。根据军团的具体规定,在许可证申请人试图进行活动而需要陆军部许可证的活动中,陆军部门本身只是较大项目的一个组成部分,在这种情况下,地区工程师必须确定代理机构在较大项目的哪些部分对必须进行联邦审查具有“充分的控制和责任”。[16] 根据这些规定,据说区工程师拥有这种控制权,“只要联邦介入足以将本质上为私人的行动转变为联邦行动。在这种情况下,较大项目的环境后果实质上是军团允许采取行动的产物。”[17] 第九巡逻队在第 雪佛龙 参考分析[18]Sylvester诉美国陆军工程兵团。[19]

总而言之,尽管法院在本案中的判决确实有助于确定NEPA和ESA的轮廓,但重要的是要牢记各个机构的法规和程序各不相同的事实。

作者要感谢Briana Cornelius对本文的贡献。

 

[1] 看到 塞拉俱乐部诉美国土地管理局,第13-15383号,2015年美国应用LEXIS 8728(2015年5月27日,星期日)。

[2] 50 C.F.R. §402.02。

[3] 塞拉俱乐部,2015年美国App。 LEXIS 8728,* 9。

[4] ID。 在* 11。

[5] ID。 在* 12-13。

[6] 40 C.F.R. §1508.18。

[7] 塞拉俱乐部仅声称风能项目与道路项目有关,而不是累积或类似的,因此法院将其分析限于这一因素。

[8] 吃豆子海岸。美联储渔民协会诉空白案,693 F.3d 1084,1098-99(9th Cir。2012)。

[9] 塞拉俱乐部,2015年美国App。 LEXIS 8728,* 15。

[10] ID。

[11] U.S.C. 5 §706(2)(A)。

[12] 塞拉俱乐部,2015年美国App。 LEXIS 8728,在* 4-5。

[13] ID。 在* 12-13。

[14] 43 C.F.R.第46.100条。

[15] 美国内政部,部门手册,管理NEPA流程,516 DM 11(2008)。

[16] 33 C.F.R. §325,附录B.,第7b节。

[17] ID。

[18] 当法院审查机构对机构管理的法规的解释时,法院必须遵循两个规则:(1)法院必须遵守任何明确表达的国会意图,并且(2)法院必须遵守该机构的规定。当法规对某个问题含糊不清或保持沉默时的解释,只要该解释基于法规的许可结构即可。美国雪佛龙公司(Chevron,U.S.A.,Inc.)诉国家资源防御委员会(National Resources Defence Council,Inc.),第467页,美国837(837)。

[19] 884 F.2d,399。

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