Latham'的清洁能源法报告

限额贸易限制法案的拟议修正案可能破坏计划

发表于 环境和认证, 准许

通过 鲍勃·怀曼, JP布里森, 约书亚·布莱索(Joshua Bledsoe), 安德鲁·韦斯特盖特布列塔尼烘干机

2017年4月18日,加利福尼亚州议员加西亚,霍尔顿和加西亚提议对 大会第378号法案 (AB 378),目的是扩大但显着重塑加利福尼亚的总量管制与交易计划。[1] 这篇文章简要总结了提出AB 378的背景,并讨论了AB 378的关键条款。

概要

成员最初于2017年2月9日引入AB 378,以“确保解决社会正义[和]环境正义”,因为加利福尼亚州立法机关正在考虑如何实现州长布朗的2030年温室气体(GHG)减排目标, 参议院法案32 (SB 32)。[2] 如下所述,似乎对AB 378的修订将支持将总量控制与交易计划扩展到2030年。然而,对AB 378的修订提出了对该计划的一些根本性修改。例如,这些修正案将建立单独的设施温室气体排放上限,并授权加州空气资源委员会(ARB)建立“无贸易区”和设施下降限额。这些变化加在一起,将限制总量控制与交易计划固有的灵活性,将程序转换为笨拙的指令和控制机制,并最终破坏国家满足SB 32温室气体的能力。以经济有效的方式实现排放目标。最后,修正案还要求ARB采纳新的污染物和空气有毒物质排放标准,以应对环境正义(EJ)社区表示的持续关注。

该帖子使用“ 2月版本”来引用2017年2月9日引入的AB 378,并使用“ 4月修正案”专门引用2017年4月18日发布的拟议修正。

背景

直到2016年4月19日 意见 立法顾问局(意见)[3] 加利福尼亚州2020年“总量控制与交易”计划的未来并未引起公众的广泛关注。但是,该意见的发布发现州长和ARB缺乏权限在全州范围内建立低于该州1990年排放水平的温室气体排放限制或将碳排放权交易计划延至2020年以后,因此该问题成为了焦点。加利福尼亚州立法机构,环保非政府组织,EJ社区和碳市场参与者。

碳市场参与者似乎特别受到《意见》的打击,以及对该计划的配额拍卖提出的司法挑战,因为这是违反宪法的税收,因此2016年5月和2016年8月的配额拍卖被大幅认购不足。这两笔拍卖本可以为该州筹集约11.2亿美元(假设所有国有配额均以底价出售),但仅筹集了1,840万美元。[4] 拍卖未能提高预期和预算收入,导致立法机关普遍认为“总量管制与贸易计划”没有“起作用”,即使实际上“总量管制与贸易计划”已经成功地将“限制与贸易计划”付诸实践。表示有望实现具有重大意义的《大会法案32(AB 32)》中通过的减少温室气体的目标。此外,由于州法律要求减少温室气体减排基金的资金中至少有25%用于弱势社区内部的项目并从中受益,这些拍卖代表了对这些社区的重大投资损失(即约2.75亿美元)。

为了增加萨克拉曼多目前局势的复杂性,立法机关通过了SB 32法案时 AB 197 实现了EJ社区倡导的许多更改。 [5] 在这些更改中,最主要的是,AB 197要求ARB“考虑温室气体排放的社会成本”并“优先考虑”。 。 。减少排放的法规和规定可以直接减少排放。 。 。 。”[6]

最后,正如我们之前所标记的 发布,加利福尼亚第三上诉区上诉法院最近在 加利福尼亚商会等人,诉国家空气资源委员会等人。,裁定该州拍卖上限与交易计划配额并非违宪税。因此,在加利福尼亚最高法院可能对该裁决进行审查的前提下,允许拍卖拍卖继续进行。但是,鉴于上限与交易计划未来的不确定性,总督继续推动,碳市场参与者继续要求通过多数投票明确延长该计划,这将有助于应对未来基于税收的挑战的程序。

限额交易计划的扩展

AB 378将修改AB 197所添加的《加利福尼亚健康与安全法》第38562.5节。[7] AB 378的2月版本指定ARB被授权采用“新”法规,以建立基于市场的法规遵从机制,以规范2021年至2030年之间的国家排放。[8] 尽管2月份的版本没有明确要求ARB取代总量管制与交易计划,但是对“新”法规的引用可以这样解释。此外,2月版使用笼统的术语“基于市场的合规机制”,而不是指定总量管制和交易计划,这表明ARB可以采用多种基于市场的机制,例如碳税或总量管制和排放上限。 -“股息”程序。

相反,4月修正案指的是一种“基于市场的,针对温室气体排放源或排放源类别的年度累计排放限额下调的制度,适用于2021年1月1日至2030年12月31日。 。 。 。”[9] 这种语言直接来自 AB 32 (持有“国务院可能会通过一项法规,建立一套针对排放温室气体的排放源或排放源类别,以市场为基础的逐年下降的年度排放限额制度,适用于2012年1月1日至2020年12月31日”)。[10] 随着ARB根据AB 32采取上限与交易计划,人们可以将其解释为AB 378的作者现在支持将上限与交易计划延长至2030年。

即使可以将四月修正案解释为将“总量控制与交易”延长至2030年,但AB 378仍将“总量控制与贸易计划”描述为不是该州减少温室气体努力的支柱,而是作为支持。实际上,4月修正案规定,基于市场的机制旨在“补充直接的减排措施,以确保减少根据第38566节要求的温室气体排放量。 。 。 。”[11]

个人设施温室气体排放上限

4月修正案规定:“ [在依据本部门采取规则和法规以实现超过全州温室气体排放限制的减排量并保护该州受影响最大和处境不利的社区时,” ARB应优先考虑“ [减排]”导致直接减少排放量的规则和规定”,并且在这样做的过程中,“不允许设施与2014年至2016年(含)之间报告的年平均温室气体排放量相比,增加其年度温室气体排放量。”[12] 换句话说,《 4月修正案》将为目前受总量控制与贸易计划约束的每个实体(每个实体,一个被覆盖实体)建立一个温室气体排放总量上限,而这种单独的设施上限将是被覆盖实体在2006年的温室气体排放量的平均值。 2014-2016。

不用说,这项规定引起了许多重大问题。首先,它从根本上与限额和交易计划的基本运作和结构相抵触,因为根据多年的经验,此类计划在加利福尼亚州乃至世界范围内都可以运作。的确,总量控制与交易计划的主要好处之一是允许被覆盖实体根据每个设施的温室气体减排成本随时间增加或降低其温室气体排放。通过对每个设施设置单独的上限,4月修正案将大大降低该计划以最小的成本分配满足全州范围排放目标负担的能力,并将该计划变成繁琐的命令和控制机制。

其次,该规定将对该州的经济活动产生一些意想不到的不利影响。例如,4月修正案将阻止2014-2016年未运营的新涵盖实体在2017年之后开始运营,因为它们没有任何历史基准。同样,即使其他涵盖实体已经减少了其温室气体排放,或者该州达到了AB 32和SB 32指标,4月修正案也将限制任何涵盖实体增加其产量,即使这种增加的产量导致了更高的排放。最后,《 4月修正案》将对2014-2016年一段时​​间内未运营的涵盖实体进行处罚。例如,受保护实体可能在2015年下线以升级其标准或有害污染物控制技术,然后将受到处罚,因为其温室气体排放上限将低于其运营所需的上限。

无贸易区或特定于设施的下降温室气体排放限额

4月的修正案还规定,ARB应优先考虑“可导致直接减排的减排规则和条例”,并在此过程中“可采用无贸易区或特定于设施的下降温室气体排放限值,以减少设施排放。造成累积的污染负担,对健康产生重大影响。”[13]

设施下降的温室气体排放上限提出了与上述设施上限相同的问题。没有定义“无贸易区”的概念,据我们所知,在全国乃至全球范围内,其他气候法规和立法都没有同等的概念。大概,此概念将禁止位于特定地理区域内的涵盖实体从事配额或抵销信用额的买卖。但是,例如,尚不清楚是否允许“无贸易区”中的实体在拍卖中购买配额。如果不是这样,则四月修正案将完全阻止公司运营,从而导致设施关闭和失业。同样,目前尚不清楚无贸易区的设施是否可以实施温室气体效率项目并出售任何超额配额。如果《 4月修正案》禁止此类销售,那么它们可能会从根本上削弱受担保实体进行自愿投资以减少温室气体排放的动力。

同样,目前尚不清楚“导致严重健康危害的累积污染负担”的确切含义,但AB 378的作者似乎是从加利福尼亚环境质量法案(CEQA)借来的。特别地,“累积的”和“重要的”是CEQA的艺术术语,它们已成为广泛的法规和判例法解释的主题。确实,加利福尼亚州的当地空气区经常采用特定于其空气盆地的CEQA指南,因此,没有根据CEQA统一评估空气质量影响。此外,每个空气盆地都达到(或缺乏)联邦国家环境空气质量标准和加利福尼亚州的推论标准,这意味着在不同的空气盆地中相同水平的污染物排放标准可以被认为具有不同的健康影响。对于有毒空气污染物的排放,不同结果的可能性相同。最后,CEQA往往具有前瞻性,可以衡量基准情景的影响。目前尚不清楚将以何种基准衡量设施的排放量。简而言之,如果四月修正案中的特定语言成为法律,那么在上限和交易计划下,ARB限制设施合规灵活性的能力将存在很大的不确定性。

适用于工业设施的空气污染物排放标准

AB 378还提议修改《健康与安全法》第3856.2(c)节,以便禁止ARB向“不符合根据空气污染物和有毒空气污染物制定标准的空气污染物排放标准的工业设施分配配额”细分(b)。”[14] 该提案将要求ARB:(1)评估每个设施是否符合一系列的空气污染标准和要求,包括排放控制措施(BARCT和BACT)以及各种污染物的各种性能标准; (2)采用新的工厂特定标准污染物和空气有毒物质标准,这些标准将成为获得工厂原本有权获得的温室气体排放配额的资格标准。

该提议对于试图遵守ARB将根据此规定发布的法规的设施以及执法机构本身都提出了重大问题。有数百种(甚至可能成千上万种)适用于单个设施的标准,ARB可以选择使用这些标准作为获得津贴资格的标准,并且每个设施的津贴接收将取决于满足ARB选择的每个标准。从法规的角度来看,目前尚不清楚ARB将如何确定是否符合这些标准,或者ARB将如何与当前负责管理大多数空气标准污染物和空气有毒物质的地方和地区空气区进行交互。一个由ARB和地方及地区区域分别监督每个设施的并行结构的成本非常高,并且可能会产生重大的不一致之处(例如,如果设施从当地航空区收到了偏差,但从ARB那里收到了偏差)。这种由两种方式进行的固定来源审查所造成的负担将是巨大的,并且可能使许多公共和私人实体的经济活动陷入困境。

总而言之,AB 378的4月修正案不仅将重塑加利福尼亚的总量管制与交易计划,还将重塑联邦和州清洁空气法规的实施。仅这些变化中的任何一个都会产生重大的经济影响和行政挑战。在一起,对于受影响的设施和行业而言,它们代表着不确定的未来。

拉瑟姆&沃特金斯(Watkins)将继续跟踪立法机构为扩大2020年后的总量管制与贸易计划而做出的努力。请返回 清洁能源法报告 for updates.

[1]  修订《健康与安全法》中有关空气污染的第38562.5条并在其基础上增加第38562.6和38567条的法案, //leginfo.legislature.ca.gov/faces/billNavClient.xhtml?bill_id=201720180AB378.

[2] 在《健康与安全法》中增加第38566条有关温室气体的法案, //leginfo.legislature.ca.gov/faces/billNavClient.xhtml?bill_id=201520160SB32.

[3] 加利福尼亚州法律顾问局,《 2006年全球变暖解决方案法》:行政部门管理局–#1609054(2016年4月19日), 可在 //www.eenews.net/assets/2016/04/25/document_cw_02.pdf.

[4] 每次季度拍卖都有两个配额出售:(1)国有配额,其收益存入该州的温室气体减排基金; (2)公用事业补贴。重要的是,第二个池首先出售。

[5] 将7.6条(从9147.10条开始)添加到政府法典第2篇第2部第1部分的第1.5章中,并修改第39510和39607条,并增加第38506、38531、38562.5和38562.7条关于空气资源的《健康与安全守则》, //leginfo.legislature.ca.gov/faces/billNavClient.xhtml?bill_id=201520160AB197。总督于2016年9月8日签署AB 197。

[6] ID。

[7] ID。

[8] 见上文 注1(2月版)。

[9] 见上文 注释1(4月修正案)。

[10] 将与空气污染有关的25.5分部(从第38500条开始)添加到《健康与安全法》中的法案, http://www.leginfo.ca.gov/pub/05-06/bill/asm/ab_0001-0050/ab_32_bill_20060927_chaptered.html.

[11] 见上文 注释1(4月修正案)。

[12] ID。

[13] ID。

[14] ID。

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